La loi sur la poste change: approche cohérente, ou fragmentée?

L’initiative parlementaire du conseiller national Jürg Grossen a pour but de restreindre le domaine d’activité de la Poste et de renforcer l’interdiction des subventions croisées. Premièrement, seuls l’acheminement des envois postaux et des marchandises ainsi que les activités étroitement liées en amont et en aval seraient autorisés comme secteurs d’activité pour la Poste; quant aux offres numériques, elles resteraient limitées à l’infrastructure. Deuxièmement, l’examen visant à déterminer si une unité génère effectivement des bénéfices serait supprimé – ainsi, même un secteur de courrier déficitaire serait considéré comme une source potentielle de subventions croisées illicites. Troisièmement, la surveillance devrait à l’avenir pouvoir d’office vérifier si certains secteurs d’activité de la Poste seraient compatibles avec l’article relatif au but. Cela créerait une insécurité juridique supplémentaire et compliquerait les investissements dans de nouvelles activités.

La demande est légitime du point de vue de la politique réglementaire. Les entreprises publiques actives dans des secteurs soumis à la concurrence doivent agir de manière neutre, sans subventions cachées, avec un calcul des coûts transparent et des règles du jeu identiques, afin de protéger les investissements privés. Une intervention isolée risque néanmoins de dissocier le financement, le mandat et la logique d’entreprise. En termes d’économie politique, le choix dans ce cas n’est pas tant «marché ou État» que «approche cohérence ou fragmentée».

D’un point de vue économique, on relève trois sources de financement pour le mandat de service universel:

• Une adaptation des prix à la consommation peut représenter l’évolution des coûts d’un produit ou d’un service, mais elle est sensible sur le plan politique, car le mandat de service universel garantit l’accès sur l’ensemble du territoire.
• Financement croisé: les unités rentables compensent les pertes dans d’autres unités.
• Indemnités publiques: les milieux politiques définissent certaines prestations et remboursent les coûts qui ne peuvent pas être compensés sur le plan de l’économie d’entreprise, mais qui sont politiquement voulus.

Partout en l’Europe où les responsables politiques ont pris conscience de la réalité, les colis et les lettres ont été regroupés sur le plan organisationnel, les fréquences de distribution assouplies ou des indemnisations directes introduites. La France et l’Italie ont assuré l’indépendance financière par des indemnités directes pour certaines prestations. Là où il y a eu des hésitations à mettre en œuvre des réformes globales, on a observé d’inévitables pertes de qualité, une consolidation supplémentaire des réseaux, ou bien d’importantes lacunes financières. La Suisse devrait donc en tirer des enseignements, avant que le solde de ses comptes ne l’y contraigne.

Malgré une qualité encore élevée actuellement, les chiffres économiques font apparaître une tendance sensible également à la Poste. Face à la hausse des coûts nets annuels du service universel, la tendance est à la baisse constante de la valeur du monopole dans le transport des lettres. Même sans pertes absolues, le rendement des fonds propres de la Poste tend déjà à être inférieur à ce que le marché des capitaux exigerait – un signal d’alerte précoce avant que des déficits structurels ne deviennent visibles.

Deux modèles cohérents semblent viables d’un point de vue politique et économique: soit un mandat restreint, clairement tarifé avec des indemnités régulières et transparentes; soit un mandat plus étendu avec une marge de manœuvre entrepreneuriale qui autorise explicitement des synergies ainsi que des secteurs de croissance numériques rentables et clairement définis. Un mandat étendu sans indemnités, comme le décrit l’initiative parlementaire, est irréaliste et non viable au vu de l’évolution réelle des volumes et des coûts.

Le choix entre ces modèles dépend des préférences; l’essentiel est d’assurer la cohérence des objectifs, des moyens et des incitations. Promettre à la population suisse de garantir des services postaux complets et fiables implique soit d’être prêt à en payer le prix, soit de permettre à la Poste de gagner suffisamment d’argent dans d’autres secteurs d’activité.